Tove H. Malloy, a Flensburgi Egyetem Kisebbségtudományi Intézetének nemzetközi hírű professzora és Vizi Balázs, a Társadalomtudományi Kutatóközpont Kisebbségkutató Intézetének munkatársa régóta kutatják együtt a kérdéskört, és tavaly jelentették meg az általuk szerkesztett Kisebbségpolitika az Európai Unióban című tanulmánykötetet, amely a területtel kapcsolatos tudományos kutatások jelen állását hivatott átfogóan bemutatni. A szerzők szerint az első vizsgálandó kérdés magának az uniós jognak, az acquis communautaire-nek a normatív tartalma. És ebben a nemzetközi jog, az alapjogok és az emberi jogok nézőpontja a domináns. Ugyanakkor elemezni kell a kisebbségi jogérvényesítés uniós intézményi feltételeit is; azaz elsősorban az Európai Parlament, az Európai Bizottság és az Európai Tanács döntéshozatali gyakorlatát. Ennek az „érvényesülési folyamatnak” két fő dimenziója van: egyrészt az uniós csatlakozási folyamatba beépített „transzformatív hatalom”, amelyet Tove H. Malloy részletesen vizsgál, vagyis a csatlakozás kisebbségvédelmi intézkedésekhez kötése, másrészt magának az Európai Unió demokratikus fejlődésének belső ellentmondása: az Unió akkor tud hatékonyabban fellépni a tagállamokkal szemben, ha egységesebb.
Ötféle nyelvi rezsim
A „transzformatív hatalom” maga tisztán politikai természetű: az uniós bővítéstörténet elmúlt huszonöt éve kiváló példatára annak, hogy mikor és milyen módon érvényesült. E hatalom ugyan a jog fogalmi nyelvezetével alakította ki a maga narratíváját, de politikai természete nyilvánvaló: a pillanatnyilag rendelkezésre álló eszközöket és a konkrét környezet adottságait „használja” az érvényesítés során.
Az Európai Unió legitimációs bázisához tartozik a kulturális és nyelvi sokszínűség elismerése és védelme, ez pedig a nyelvi jogok elismerését jelenti. A nyelvi jogok egyik lehetséges klasszifikációs kiindulópontja az, hogy az uniós tagállamok milyen hivatalos nyelvi rezsimet alakítottak ki. A Malloy–Vizi-kötet Jose Ramón Intxaurbe Vitorica és Eduardo Ruiz Vieytez jegyezte tanulmánya szerint az Európai Unió huszonhét tagállamában ötféle nyelvi rezsim alakult ki, amelyekben megvalósult a nyelvek különböző szintű elismerése. Ezek között a hivatalos „egynyelvűség” csupán az egyik létező típus. Ha viszont nem a nyelvek, hanem az azokat beszélő nyelvi közösségek felől közelítjük meg a kérdést, akkor jóval összetettebb képet kapunk: az Unióban körülbelül hatvan regionális és őshonos kisebbségi nyelv létezik, amelyet hozzávetőleg negyven milliónyian beszélnek (és emellett még külön kérdésként jelentkezik a bevándorló csoportok által beszélt nyelvek). Az európai társadalmak nyelvi sokszínűségéből adódóan (és az egyes nyelvek belső jogban kialakult státusának változatosságából következően) az Európai Unió jelentős újabb nyelvi normákat nem alkotott tagállamai számára; az uniós szintű nyelvi szabályozások jobbára az uniós intézményeken belüli és az azok közötti nyelvhasználatra vonatkoznak. A tagállamok belső nyelvi normáira vonatkozóan az Európai Uniót alapító szerződés második cikke azt az elégségesnek tetsző konszenzust tartalmazza, amely szerint „a kisebbséghez tartozó személyek jogai” ‒ tehát nyelvi jogai is ‒ az Unió alapvető értékei közé tartoznak. Az is megfogalmazódott, hogy a kisebbségi nyelvek Európa védendő kulturális örökségét képezik.
Nyelvi jogokat az uniós jogrendbe
A kohéziós politikák, tehát a területiség nézőpontjának az előtérbe állítása egy újabb dimenziója a kisebbségi jogok kérdésének. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 174. cikke szerint az Unió a különböző régiók fejlettségi szintje közötti egyenlőtlenségek csökkentésére törekszik. A legkedvezőtlenebb helyzetű régiókat egyebek mellett a határon átnyúló régiókban jelöli meg. Ez az Európa Tanács 1995-ös Kisebbségvédelmi Keretegyezményével együtt, amely tartalmazza a nemzeti kisebbségek jogát a határon átnyúló kapcsolatok ápolásához, elvi lehetőséget nyújt a kisebbségi jogok területfejlesztési alapon történő érvényesítéséhez. Ehhez az uniós jogi perspektíva azonban csak lassan, áttételesen formálódik, többek között épp azon erdélyi magyar kezdeményezésre, amelyet az Európai Parlament fogadott el tavaly Vincze Lóránt EP-képviselő jelentése nyomán, és amely a Kisebbségvédelmi Keretegyezménynek és a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartájának az uniós jogrendbe építését javasolja.
Identitás és terület
E megközelítések a kisebbségi kérdés két politikai kezelésének a lehetőségét villantják fel. Egyrészt ki lehet indulni a kulturális és nyelvi sokféleség megőrzéséhez ‒ tehát az identitáshoz ‒ kapcsolódó jogokból, másrészt ‒ a kisebbségek által hagyományosan lakott területekhez kapcsolódóan ‒ biztosítani lehet a területi-kisebbségi közösségek azon politikai jogát, hogy önmagukról gondoskodjanak, hogy „saját hazát” fejlesszenek. E két megközelítés nem válik teljesen szét: az előző a jogok teljesebb körű megfogalmazását teszi szükségessé, azonban a jogok biztosítását az állam általános ‒ „semleges” ‒ jogrendjére bízza, az utóbbi viszont nem annyira a jogok definíciójára, hanem a közösség általi „önbiztosítására” alapoz.
Magyar szempontból nagyon jelentős politikatörténeti tény, hogy mindkét megközelítéshez a határon túli magyar közösségek fogalmazták meg a legátfogóbb koncepciót, és próbálták meg érvényesíteni is azt az európai polgári kezdeményezés intézménye révén. E két koncepció az RMDSZ által elindított Minority SafePack, illetve a Székely Nemzeti Tanács által kezdeményezett Kohéziós politika a régiók egyenlőségéért és a regionális kultúrák fenntarthatóságáért hivatalos cím alatt került a megfelelő számú támogatói aláírás összegyűjtése után az Európai Bizottság asztalára (lásd erről cikkünket itt).
Újítás
A Malloy–Vizi-kötet szemléletileg is hoz újat. A kisebbségi kérdés uniós szintű szabályozásának eddigi tárgyalásában inkább gyakorlati megközelítés dominált, a „jó gyakorlatok” általánosításaiból vontak le következtetéseket. Kiváló munkák születtek e felfogás jegyében, köztük az Európai Parlament Kisebbségi Intergroupjában tevékenykedő Tabajdi Csaba által szerkesztett Pro Minoritate Europae - Minorities of Europe Unite! című 2009-es kötete és Gál Kinga Traditional Minorities, National Communities and Languages című esettanulmány- és problémakatalógus-kötete. A Kisebbségpolitika az Európai Unióban azonban túllép az eddigi összegző, problémakatalogizáló és -rendszerező szinten, szemlélete jóval teoretikusabb, és elsősorban a nemzetközi jog és európai jog összetettségében próbálja elhelyezni a kérdéskört.
De hogyan írhatnánk le ezt?
Pokol Béla A jogrendszer duplázódása című tanulmánya szerint a komplex társadalmak működése csak a jog ellentmondás-mentességének magas foka mellett lehetséges, de ez csak a jog rétegzettsége révén tud megvalósulni. A belső jog esetében Pokol szerint négy jogrétegről beszélhetünk: a jog szövegrétegéről, mely a jogalkotási folyamatban jön létre; a jogdogmatikai rétegről, a szövegekben levő fogalmak, kategóriák, disztinkciók jogtudósok által kidolgozott, összefüggéseket tisztázó-értelmező szövegeinek rétegéről; az eseti jogrétegről, a jogot az egyes esetekre alkalmazó-pontosító felsőbíróságok eseti értelmezéseinek rétegéről; illetve az alkotmánybíráskodási jogrétegről, ha az írott alkotmány mellett kialakul az alkotmánybíráskodás. A jogrétegek közötti arányok eltérők lehetnek ugyan az egyes jogrendszerekben ‒ például az angol jogrendszerben a bírói eseti jog fejlődött döntő mértékben ‒, azonban a rétegzettség mindenképpen szükséges az ellentmondásmentesség fenntartásához a társadalmi gyakorlatok komplexitása és dinamizmusa mellett.
Azokban a jogrendszerekben, ahol a jogdogmatikai réteg – az absztrakt kódexjog – nagyon erős, a bírák szabadon értelmezik az absztrakt jogot. Az ilyen rendszerekben a hangsúly a törvényhozásról, a parlamenti politizálásról a jogtudósi körök értelmezői hatalmára tevődött át. Ezt az áthelyeződést az írott alkotmány melletti alkotmánybíráskodás újabb fejleménnyel egészítette ki: az alapjogok értelmezése is a bírói fő hatalom hatáskörébe került, ugyanis esetjogi szinten az alapjogok sokszor ellentmondásosak, és valamelyik érvényesítése egy másik visszafogásával történik meg.
Rétegzettség a nemzetközi jogban
E Pokol Béla által vázolt belső jogi rétegzettség analógiájára merül fel, hogy kialakulhatott-e a nemzetközi jogban is egy hasonló rétegzettség? Hipotézisként fogalmazzuk meg: igen, a nemzetközi jogban is megfigyelhető hasonló szerkezet. Ennek elemei: a nemzetközi jog szerződésrétege, amely az érvényes, ratifikált szerződéseket, egyezmények normaszövegeit tartalmazza; a nemzetközi jog esetjogi rétege, amely az államok közötti jogvitákkal kapcsolatos, például a Hágai Nemzetközi Bíróság, az Európai Unió Bírósága vagy az Emberi Jogok Európai Bírósága által hozott döntéseket tartalmazza; a nemzetközi jog soft law-rétege, amely egyrészt a nemzeti jog dogmatikai rétegével állítható párhuzamba (mivel fogalmak, kategóriák, disztinkciók alternatív értelmezésére tesz javaslatot), másrészt kötőerejét inkább a nemzetközi politika konszenzusfenntartó képességére alapozza.
Az uniós jog újabb rétege
Ugyanakkor a nemzetközi jog rétegzettségében egy fontos differenciáló tényező jelent meg az uniós joggal. Ez majdhogynem egy újabb réteget keltett életre az Európai Unió Bíróságának folyamatos értelmező hatálya alatt (ahogy Tóth Norbert kifejti a Malloy‒Vizi-kötetben szereplő tanulmányában). Az uniós jog ugyanis az Európai Unión belül, az egyes tagállamok fölött valamiféle „belső jogként” differenciálódik az általában vett nemzetközi jogról némiképp leválva. Ez kétségtelenül az uniós jog nagyobb kikényszeríthetőségéből, az Unió erősödő föderális karakteréből adódik, és ezt jeleníti meg, illetve erősíti fel ‒ például ‒ a „bírói fő hatalomnak” az a megfigyelhető trendje, amely az egyes emberi jogok mint „alapjogok” bővítő értelmezésében (már-már új jogok keletkeztetésében) nyilvánul meg. A nemzetközi jog rétegződésének ez a vonatkozása jelenik meg a publicisztikusabb „lopakodó jogalkotás” kifejezésben.
A soft law ereje
Tehát érdemes az európai kisebbségi jogot és vele összefüggésben a kisebbségi politikát is e folyamatos mozgásban levő rétegződés részeként tekinteni. Minthogy a nemzetközi jogon belül a nemzetközi kisebbségi jogok csupán néhány, elsősorban az Európa Tanácstól eredő nemzetközi szerződésben jelennek meg, e kisebbségi jogok fejlődésének trendjeire nézve különösen relevánsnak kell tekintenünk a nem kötelező erejű jogi eszközök, vagyis a soft law (például az Európa Tanács, Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet ajánlásai) lehetséges szerepét. Az ezekre való hivatkozás megjelent az Európai Parlament egyes határozataiban, ugyanakkor a soft law kezd hatni az eseti jogi rétegre is: az Európai Bíróság és az Európai Emberjogi Bíróság határozataira.
Biztonságpolitika kontra kisebbségpolitika
Mindazonáltal az elmúlt évtized uniós normaalkotó folyamatai azt mutatják, hogy a soft law típusú „befolyásolási” mechanizmus ‒ legalábbis a nemzeti kisebbségi kérdések terén ‒ egyre kevésbé érvényesül. Ennek oka pedig az, hogy a nemzetközi soft law nem csupán az egyik rétege e jognak, hanem annak finom politikai mércéje is. Egy politikai ‒ hatalmi ‒ egyensúlyviszony finommechanikája, amelyben alapvető változást látszik hozni az a geopolitikai fordulat, amely a biztonságpolitikai megközelítést helyezi a kisebbségpolitikai fölé. Hogy ez milyen jogréteget teremt a nemzetközi jogban, illetve hogyan alakítja át kisebbségi soft law-t, ez a jövő egyik fontos kérdése.
A szerző politológus, kolozsvári egyetemi tanár
Tove H. Malloy–Vizi Balázs (szerk.): Research Handbook on Minority Politics in European Union (Kisebbségpolitika az Európai Unióban: kutatási kézikönyv). Edward Elgar, Cheltenham, Northampton, Massachusetts, 2022, 450 lap
Nyitókép: "Ukrajnai kisebbségek: a németek" - ukrán bélyegsorozat, melyet a németek Ukrajnából (Szovjetunióból) való kitelepítésének emlékére adtak ki 2015-ben, a sorozat később folytatódott a zsidókkal, romákkal, görögökkel.
