Summum ius, summa iniuria – mondta Cicero. Azaz néha épp a törvény betűjéhez túlságosan mereven ragaszkodó jogszolgáltatás okozza a legnagyobb igazságtalanságot. Nem véletlenül gyakoroltak a királyok kegyelmet már azokban a régi időkben is, amikor még tényleges bírói hatalmuk volt. Szent István a következőket írta Szent Imre herceghez intézett Intelmeiben: „ha becsületet akarsz szerezni királyságodnak, szeresd az igaz ítéletet; ha hatalmadban akarod tartani lelkedet, türelmes légy. (…) Óvakodj bírónak lenni, ám örülj királynak lenni s neveztetni.” Már ebben az ezeréves forrásunkban is benne rejlik a király kegyelmi joga: az ítélet meghozatalát a jó király a törvényt ismerő bírákra bízza, ha viszont úgy érzi, hogy a felelősségre vonás méltánytalan lenne, kegyelmet ad.

A kegyelmezés és a törvénykezés különválása

Az újkori kuriális (szó szerint: udvari, helyesebben: országos) bírói szervezet a középkor végére alakult ki. A királyi Kúrián belül két bírói fórum jött létre: az ország nagybíráinak királyhelyettesítő ítélkezéséből kifejlődött Hétszemélyes Tábla (melynek neve arra utalt, hogy a király valamelyik bírói helyettese három főpap és három világi főúr részvételével ítélkezett), valamint a Királyi Tábla, melynek közvetlen elődje a királyi személyes jelenlét bírósága volt, amely Mátyás 1464. évi reformja óta a személynök elnöklete alatt szintén testületként bíráskodott. Maga a király ekkor már – Mohács után pedig különösen – tartózkodott attól, hogy személyesen is részt vegyen a törvénykezésben (régi szavunk nem törvényhozást, hanem ítélkezést jelent).

Első fokon az országos büntetőügyekben a Királyi Tábla járt el, melynek ítélete ellen a Hétszemélyes Táblához lehetett fellebbezni. Ha valakit a Hétszemélyes Tábla is elítélt, azon az ítéletet végre kellett hajtani, kivéve, ha a király megkegyelmezett neki. Werbőczy híres Hármaskönyve szerint, ha a király hűtlenség miatt fő- és jószágvesztésre ítélt személynek adott kegyelmet, azt nem lehetett kivégezni. Az uralkodó azt is megtehette, hogy a jószágvesztés büntetését engedi el (vagy azt is elengedi), mely esetben arról az igényről mondott le, hogy a hűtlenek vagyona visszaszálljon a Szent Koronára. Ha viszont nagyobb hatalmaskodás – nemes elleni önbíráskodás – ügyében adott kegyelmet, ez nem mentesítette az elítéltet azon kötelezettség alól, hogy jószága egyharmadával a sértett családját kárpótolja.

A kegyelmezés mint felségjog

Nemcsak a király és az Országgyűlés, hanem minden olyan közösség és személy is rendelkezett kegyelmi joggal a XVII. századig, aki bírói jogköröket gyakorolt. 1655-ben aztán megvonták a kegyelmezés jogát a pallosjoggal felruházott földesuraktól, 1715-ben pedig – immár a modern idők szellemében – az Országgyűlés úgy döntött, hogy halálraítéltnek csak a király adhat kegyelmet. A kegyelmezés joga ezzel különült el végleg a bírói eljárásoktól, és már nem jogorvoslat volt, hanem egyike a kizárólag a király számára fenntartott felségjogoknak. Mindez egybecseng azzal, amit 1576-ban Jean Bodin írt Az államról című híres művében: a szuverenitás „tartalmazza a megkegyelmezés jogát, az ítéletek és a törvény szigora ellenére, akár fő- vagy jószágvesztésről, akár becsületről, akár száműzetés felfüggesztéséről van szó”.

A modern kori királyi kegyelmezési jog kiterjedt az egyéni és a közkegyelemre (amnesztia) is. Mindkettő adható volt az ítélet meghozatala előtt és azt követően is. A folyamatban lévő eljárás megszüntetésére vonatkozó kegyelmet pertörlésnek nevezték. Az ítélet meghozatalát követően adott kegyelem vonatkozhatott a büntetés elengedésére vagy enyhítésére (például halál helyett börtön). Ezeken felül a büntetőügyben történt elítélésből – ma büntetett előéletnek mondanánk – adódó joghátrányokat is törölni lehetett. A felvilágosodás korának fontos fejleménye volt, hogy halálos ítélet esetén kötelező lett felterjeszteni az ügyet az uralkodóhoz megkegyelmezésre. (Természetesen az, hogy ad-e kegyelmet a halálraítéltnek, továbbra is a király belátásától függött.)

Kegyelmi önkény

Az 1790–91. évi Országgyűlésen meghozott XII. tc. – a montesquieu-i hatalommegosztás szellemében – elválasztotta a bírói hatalmat az ekkor még kizárólag a király által gyakorolt végrehajtó hatalomtól: „A törvényes ítéletek végrehajtása parancsokkal gátoltatni, sem hogy azt mások gátolják, megengedtetni nem fog; sem pedig a bíróságok törvényes ítéletei megmásíttatni.” Amennyiben a királyi kegyelmezési jog gyakorlására úgy tekintenénk, mint egy bírói ítélet végrehajtását gátló parancsra, akár azt is mondhatnánk, hogy e jog alkotmányosan többé nem gyakorolható. Maga Montesquieu egyébként elfogadhatónak tartotta a királyi kegyelmi jogot, míg más híres tudósok – mint  Cesare Beccaria, Jeremy Bentham, Gaetano Filangieri vagy Immanuel Kant – vitatták annak létjogosultságát. Abban viszont mindenki egyetértett: ha fenn marad is ez a királyi jogkör, annak gyakorlása nem történhet önkényesen.

Miniszteri ellenjegyzés

Magyarországon – sok más korabeli alkotmányos monarchiához hasonlóan – a „kegyelmi önkényt” elsődlegesen a miniszteri ellenjegyzés bevezetésével látták kiküszöbölhetőnek. A független felelős magyar ministeriumot (azaz kormányt) megteremtő 1848:III. tc. mondta ki, hogy a kegyelmezés joga a királyt „mindig az illető felelős magyar minister ellenjegyzése mellett” illeti meg. Ugyanezen törvény hozta létre az „igazságszolgáltatás és kegyelem osztályát” (azaz az igazságügyi minisztériumot), amely a kancelláriától a kegyelmi ügyek intézését átvette. 1848-ig ugyanis a kegyelmi kérvényeket Bécsbe, a kancelláriára kellett felküldeni, és az uralkodó annak állásfoglalása (votum) ismeretében hozta meg döntését. Ezt a feladatot vette át és gyakorolja ma is az igazságügy-­miniszter mint a kegyelmi elhatározások felterjesztője és ellenjegyzője.

Alkotmányos felelősségre vonás és kegyelem

Bár régi jogtudósaink szerint azok a törvények, amelyek bizonyos ügyekben megtiltották a királynak a kegyelmezési jog gyakorlását (a rendi korban számos ilyen volt), csupán „időleges intézkedések” voltak, a királyi kegyelmi jog a polgári korban sem korlátlan. Az 1848:III. tc. például kimondta, hogy a parlament által felelősségre vont miniszterre nézve „a királyi kegyelmezési jog csak általános közbocsánat esetében gyakorolható”, azaz az alkotmányos felelősségre vonás eljárása kivételt képezett az egyéni kegyelmezés alól. Könnyű belátni, hogy ellenkező esetben a király és a kormány közösen ki tudta volna üresíteni a miniszterek felelősségre vonásának újonnan bevezetett intézményét. Hasonló okokból tiltotta meg ezt az angol parlament is még 1700-ban (Act of Settlement) az uralkodónak, de ugyanilyen szabályt találhatunk az amerikai elnök kegyelmi jogköre kapcsán az USA 1787. évi, máig hatályos alkotmányában is.

Az egyéni és a közkegyelem elválasztása

Amikor a Tanácsköztársaság bukása után megválasztott Nemzetgyűlés 1920. február végén úgy határozott, hogy Magyarország történeti alkotmányát akként állítja helyre, hogy a királykérdésben való döntést elhalasztja és az államfői jogkörök ideiglenes gyakorlására kormányzót választ, az e tárgyban meghozott 1920:I. tc.-ben részletesen szabályozta, mely királyi jogköröket milyen megszorításokkal gyakorolhatja a kormányzó. Ennek körében úgy rendelkezett, hogy „általános kegyelmet csak törvény adhat”. Azaz – a magyar történelemben először – elválasztották egymástól az egyéni kegyelmezés és az amnesztia jogát: előbbi államfői jogkör maradt, utóbbit viszont a Nemzetgyűlés vonta magához. Horthy Miklós emiatt nem is akarta elvállalni a kormányzói megbízatást. Végül az a kompromisszum született, hogy fél évvel később megadták neki a közkegyelem jogát is.

Magyarország államformája a második világháború után köztársaság lett. E tényt az 1946:I. tc.-ben rögzítették, egyben meghatározva a köztársasági elnöki jogköröket is. E törvény megírásakor az 1920:I. tc.-et vették alapul – az 1946. február 1-jén köztársasági elnökké választott Tildy Zoltán szinte teljesen azonos jogköröket kapott, mint amilyeneket 1920. március 1-jén Horthy kormányzó. A kegyelmezési jogkört tekintve ez azt jelentette, hogy az egyéni kegyelmezés jogát (ellenjegyzéssel) megkapta, a közkegyelemét viszont nem. Közismert, hogy amikor 1989-ben döntöttek a rendszerváltás utáni Magyar Köztársaság kormányzati berendezkedéséről, az 1946:I. tc. gyenge államfői intézménye – közvetve és kimondatlanul tehát az eredeti kormányzói jogkör – szolgáltatta a mintát a köztársasági elnöki jogkörökhöz (parlamentáris kormányforma).

Kegyelmezés ma

A hatalmi ágak egymáshoz való viszonyán a 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény sem változtatott. Az egyéni kegyelmezés továbbra is a köztársasági elnököt illeti, míg közkegyelmet az Országgyűlés adhat. Az egyéni kegyelmezés a jelenleg hatályos szabályok szerint háromféle lehet: eljárási kegyelem, végrehajtási kegyelem és kegyelmi mentesítés. A kérelem benyújtásának és felterjesztésének hivatali útja e három esetben nem teljesen azonos, ám közös bennük, hogy végső soron az igazságügy-miniszter terjeszti fel a kérelmeket a köztársasági elnökhöz; magát a kegyelmi döntést az államfő indokolási kötelezettség nélkül hozza meg; az elnöki elhatározás pedig csak akkor érvényes, ha az igazságügy-­miniszter ellenjegyzi azt. Ez az eljárásrend fő elemeit tekintve megfelel a kegyelmi jogkör gyakorlása 1867 után kialakult mechanizmusának.

Az igazságügy-miniszternek nincs mérlegelési joga abban, hogy egy kegyelmi kérelmet felterjeszt-e az államfőhöz, azonban – a régi kancelláriai gyakorlatban kialakult szokás szerint – véleményezheti azt. Ha támogatja a kérelmet, ezt jelezheti az elnöknek, ha pedig nem, akkor csak „postázza a kérvényt”. Kérdés ugyanakkor, hogy ha a köztársasági elnök megadja a kegyelmet, megteheti-e a miniszter, hogy nem ellenjegyzi azt. Az ellenjegyzés intézményét épp azért vezették be a XVIII–XIX. századi alkotmányos monarchiákban, hogy a szent és sérthetetlen, ezért felelősségre sem vonható királyok „túlkapásait” megakadályozzák. Ha tehát a miniszternek nyomós oka van rá, igenis megtagadhatja a kegyelmi elhatározás ellenjegyzését. Az ellenjegyzés több puszta formalitásnál: monarchiákban kizárólag az ellenjegyző miniszter vonható felelősségre, köztársaságokban pedig ezáltal oszlik meg a jogi és politikai felelősség az államfő és a miniszter között.

Könyörület és megbocsátás

Több mint negyedszázados a magyar jogtörténet e kérdést tisztázó jogesete. 1998 novemberében az akkori köztársasági elnök, Göncz Árpád kegyelmet adott az Agrobank Rt. gazdasági vesztegetésért két év végrehajtandó szabadságvesztésre ítélt volt vezérigazgatójának, Kunos Péternek, Dávid Ibolya igazságügy-­miniszternek azonban kételyei merültek fel a kegyelmi kérelemben felsorolt méltányossági szempontokkal kapcsolatban, így az ellenjegyzést megtagadta. Megjegyzendő, hogy az igazságügy-­miniszter arra is hivatkozott, hogy „nem kívánja felülbírálni a Legfelsőbb Bíróság jogerős ítéletét”, ez azonban indokként nem értelmezhető, ugyanis – mint már Szent Istvánnál is láttuk – a megkegyelmezés soha nem ítéletet bírál felül, mindig a keresztényi könyörület és megbocsátás (jogszolgáltatáson kívüli) aktusa.

Alaptörvény-módosítás

A legutóbb kirobbant kegyelmezési botrány kapcsán a miniszterelnök bejelentette, hogy alaptörvény-módosítást kezdeményez, melynek értelmében a köztársasági elnök nem adhatna többé kegyelmet kiskorú sérelmére elkövetett bűncselekmény miatt elítélteknek. Ezzel kapcsolatban több olyan vélemény is napvilágot látott, mely szerint az államfői kegyelmezési jog – mint egy királyi prerogatíva maradványa – nem korlátozható. Ez az álláspont azonban nem helytálló, ugyanis a kegyelmezést még az abszolút monarchiákban sem tekintették korlátlan jognak. Ahogy Jean Bodin írja: a szuverén uralkodó sem adhat „felmentést Isten törvénye alól, amelynek ő maga is alávetettje”. Különösen nem korlátlan ez a jog egy alkotmányos jogállamban: mint láttuk, az alkotmányos felelősségre vonás esetén még egy olyan erős jogkörökkel felruházott államfő sem adhat kegyelmet, mint az USA elnöke. Miért ne lehetne olyan ügyekre nézve is korlátozni a kegyelmezési jogot, amelyekben az elkövetőnek való megbocsátás súlyosan sértené a társadalom igazságérzetét?

 A szerző jogász, az ELTE ÁJK oktatója

 

Az írás bővített, a jogkörrel kapcsolatos módosítási javaslatokat és nevezetes kegyelmezési eseteket felsoroló változatát lásd honlapunkon: itt.

Nyitókép: Battista Franco Veneziano és Giulio Romano: Publius Cornelius Scipio raboknak ad kegyelmet - a reneszánsz a győztes hadvezért kegyelméért és önmérsékletéért példaként mutatta föl (1530-1560; Metropolitan Museum of Art, New York)