A NATO keleti bővítése
Geopolitikai szempontból a NATO keleti bővítésének egyik fő haszonélvezője az Egyesült Államok, mivel minél inkább tartozik Európa a transzatlanti érték- és érdekszövetségbe, Washington annál inkább tekinti a kontinenst stabilnak, és fordíthatja figyelmét a világ más részeire. Ezért a hidegháború utáni első NATO-bővítés azt a célt szolgálta, hogy megvalósuljon az „egész és szabad”, békében élő Európa. A kétpólusú világ megszűntével a történelmi és etnikai sérelmek által sújtott tágabb közép- és kelet-európai térségben biztonsági vákuum keletkezett, amire a kíméletlen balkáni háború figyelmeztetett.
A NATO bővítésének első keleti fordulóját alig néhány amerikai kül- és biztonságpolitikai szakértő támogatta, de ők meggyőzték a Clinton-kormányzatot, hogy a lengyel, cseh és magyar NATO-csatlakozás kérdését tartsa napirenden. Ez kemény kihívást jelentett diplomáciai és capitoliumi körökben egyaránt, amint a néhai Ronald D. Asmus emlékirataiból tudjuk. A NATO bővítésének gondolatát a szovjet fenyegetés megszűnése után eleinte vitatták a realista iskola egyes tudós és kongresszusi képviselői, azzal érveltek, hogy megrontaná az Oroszországgal való jó kapcsolatokat. Több szenátusi vita után a keleti bővítés mégis támogatást nyert, de egy kikötéssel: mielőtt bármely országot meghívnának a szövetségbe, az elnöknek részletes jelentést kell beterjesztenie a Kongresszus elé arról, hogy az adott ország várhatóan milyen mértékben járul hozzá a NATO alapelveihez, mennyire áll készen a tagsági kritériumok teljesítésére, milyen költségekkel járna a szövetségbe való katonai integráció, és milyen hatással lenne a tagság az USA biztonsági érdekeire.
Sokkal zökkenőmentesebben zajlott a NATO keleti bővítésének második fordulója, jóllehet a balti államokat, mint a Szovjetunió egykori tagjait is magába foglalta (bár szovjet megszállásukat az USA soha nem ismerte el). George W. Bush elnök 2001-ben szorgalmazni kezdte az úgynevezett „politikai NATO”-t, és utána a szövetség legújabb tagjai (2004-ben hét ország) közül néhány inkább politikai, semmint katonai vagy stratégiai értékkel bírt, ahogy Andrew A. Michta rámutatott. Az idő múlásával a Bush-kormányzat félretette az asmusi elvet, a SIBROD-ot (Small Is Beautiful, Robust Open Door, ’Szép a kicsi, tágra nyitott ajtó’), mely szerint komoly követelményeket kell támasztani a potenciális tagokkal szemben, de a felvétel lehetőségét meghagyva.
Összességében az elmúlt három évtizedben Washingtonnak a NATO-bővítés iránti lelkesedése ingadozott: miután 2008-ban sikertelenül próbálták meghívni Ukrajnát és Grúziát a szövetségbe, a bővítési folyamat lelassult, ami további három fordulót (2009, 2017 és 2020) és mindössze négy új tag felvételét eredményezte. Hillary R. Clinton volt külügyminiszter megjegyzése, miszerint a 2012-es chicagói csúcstalálkozónak „az utolsó olyan csúcstalálkozónak kell lennie, amely nem a bővítéssel foglalkozik”, rávilágított a bővítéssel kapcsolatos kimerültségre (és csalódásra).
Azonban a geopolitika újjáéledése ismét napirendre tűzte a NATO bővítését, és Oroszország Ukrajna elleni háborúja példátlan lendületet adott neki, miként a gyors északi csatlakozás (amely nélkülözte az egyébként kötelező tagsági cselekvési terv, azaz a MAP eljárását) is példázta.
Elmélet és külügyi gyakorlat a Kongresszus felől
Az amerikaiaknak a NATO-bővítéssel kapcsolatos nézetei ennek megfelelően megváltoztak a vilniusi csúcstalálkozóra. Bár a Kongresszus több tagja is óvatos (vagy egyenesen kritikus) az Ukrajnának nyújtott pénzügyi és katonai segítséggel szemben, a legtöbb szenátor és képviselő támogatja ezeket az erőfeszítéseket, néhányan viszont erőteljesebb hangot ütöttek meg Ukrajna NATO-csatlakozásával kapcsolatban. Nevezetesen az Európai Biztonsági és Együttműködési Bizottság (más néven Helsinki Bizottság) amerikai tagjai idén júniusban nyílt levelet intéztek Biden elnökhöz, amelyben kérték, gondoskodjék arról, hogy „Ukrajna megkapja a NATO-tagsághoz vezető konkrét és megvalósítható útitervet”. Ez „a csatlakozásig érvényes, szilárd biztonsági kötelezettségvállalások mellett a minimális eredmény, amelyet a vilniusi találkozótól elvárhatunk”. Thom Tillis szenátor, a Szenátus NATO-megfigyelő Csoportjának társelnöke azonban emlékeztetett arra, hogy „sok munka kell még ahhoz, hogy megtaláljuk a helyes utat Ukrajna NATO-csatlakozásához”, és bár kollégáival együtt állásfoglalásban erősítette meg az USA vilniusi prioritásait, a dokumentum nem foglalkozott Ukrajna NATO-tagságának kérdésével.
Menet közben az amerikai külpolitikai elit a NATO-bővítéssel kapcsolatban sebességet váltott. Egy 2022-es őszi, egyetemi professzorok, agytrösztmunkatársak és külpolitikai szakértők körében végzett felmérés szerint a többség (összesen 1564 válaszadó) támogatja a NATO bővülését, különösen Svédország és Ausztria esetében. Az előbbi felvételét a tanárok 88,8, a szakértők 93,5, az utóbbiét 76,9 és 76,2 százaléka támogatja. Ukrajna már nem ért el ilyen eredményt, de a többség, a tanárok 53, a szakértők 55,4 százaléka mellette sorakozott föl. A felmérés egyrészt visszaigazolta a már ismert tendenciákat (például azt, hogy a bővítés kevésbé népszerű a realisták, mint a liberálisok körében), másrészt megmutatta, hogy a külügyekkel foglalkozó szakértelmiségiek felbátorodtak a kérdésben. Ugyanakkor a valósággal is szembesített: a válaszadók csekély többsége ugyan támogatta Ukrajna csatlakozását a szövetséghez, de csak a kisebbségük, a tanárok 38, a szakértők 39,4 százaléka tartotta azt valószínűnek.
Nem visszhangozta a kongresszusi és az akadémiai lelkesedést a Biden-kormányzat. A Külügyminisztérium képviselői óvatos megjegyzéseket tettek Ukrajna esélyeivel kapcsolatban arra, hogy hivatalos meghívást kapjon a NATO-ba. Az amerikai diplomácia valójában nem a végcélt, hanem az oda vezető utat emelte ki. Julianne Smith, az Egyesült Államok NATO-nagykövete júniusban közölte, hogy „tényleges meghívás nem valószínű”, de „számos lehetőség van” a biztonsági garanciavállalásra. Antony Blinken külügyminiszter már áprilisban emlékeztetett arra, hogy bár a NATO ajtaja továbbra is nyitva áll, „arra a folytatólagos munkára fontos összpontosítani, amely Ukrajnát megfelelteti a NATO-szabványoknak és -interoperabilitásnak”. Ezeket a külügy berkeiből származó megjegyzéseket nem sokkal a vilniusi csúcstalálkozó előtt Joe Biden is megerősítette, mivel az elnök világosan leszögezte, hogy „nincs egyetértés a NATO-ban arról, hogy be kell-e most, a háború közepén venni Ukrajnát a NATO-családba”. Ugyanakkor felhívta a figyelmet arra, hogy Ukrajna még nem áll készen a szövetséghez való csatlakozásra, és kiemelte, hogy „racionális úton kell eljutni (…) ahhoz, hogy Ukrajna kvalifikálhassa magát a NATO-ba való felvételre”.
Ezért Washington azt akarta, hogy Vilnius ne Kijev meghívását, hanem annak katonai és politikai előfeltételeit hangsúlyozza. Ezért a csúcstalálkozó közleménye kimondta: „A szövetség támogatja Ukrajnát abban, hogy végrehajtsa ezeket a [demokrácia és a biztonság területét érintő] reformokat a jövőbeli tagság felé vezető úton. Akkor leszünk abban a helyzetben, hogy meghívást küldjünk Ukrajnának a szövetséghez való csatlakozásra, amikor a szövetségesek egyetértenek, és a feltételek teljesülnek.” Zelenszkij elnök kezdeti csalódottságát tükrözte, hogy mindez nem volt konkrét menetrendhez kötve. Bár Biden elnök elismerte, hogy ez a homályos nyilatkozat alighanem lesújtóan hatott ukrán kollégája számára, de szándékosan fogalmaztak így, nem csupán a szövetségesi egyetértés híján.
Vilnius: a lehető legjobbat a legrosszabb elkerülésével
Ahhoz, hogy megértsük, a csúcstalálkozó közleménye miért fogalmazott homályosan Ukrajna NATO-csatlakozáshoz vezető útjáról, meg kell vizsgálnunk a 2008-as bukaresti NATO-csúcstalálkozó tanulságait. Ukrajna és Grúzia meghívása akkor nem kapott egyhangú támogatást, Washington mégis szorgalmazta, ezért a szövetségesek abban egyeztek meg, hogy afféle meghívást adnak, kijelentve, hogy „ezek az országok a NATO tagjai lesznek”. Bár jó szándékon alapult, a nyilatkozattal az volt baj, hogy politikai szempontból talán megnyitotta az ajtót Kijev és Tbiliszi előtt, stratégiai szempontból azonban megakadályozta megfelelő felkészülésüket. Bár az amerikai diplomaták úgy vélték, hogy a lehető legjobbat tették az ukránokért és a grúzokért, az utóbbiaknak emlékeztetniük kellett őket, hogy valójában ez volt a legrosszabb, amit tehettek, mert egyik aspiráns sem kapott hivatalos meghívotti státust, de mindketten orosz célkeresztbe kerültek.
Ennek megfelelően a „Bukarest-szindróma” (ha nevezhetjük így) nemcsak az irreális ígéretben állt, hanem abban is, hogy a szándékok és képességek felfedése akaratlanul is a másik malmára hajtotta a vizet. Ezért kezdettől fogva világos volt, hogy az Egyesült Államoknak és szövetségeseinek az Ukrajnában zajló háborútól függetlenül kiegyensúlyozott nyilatkozatot kell tenniük az ország NATO-tagságra vonatkozó kilátásairól: olyat, amely eléggé homályos ahhoz, hogy mozgásteret hagyjon a szövetségnek, de amely egyben konkrét jutalmat is felkínál. Éppen e kiegyensúlyozottság miatt hangsúlyozta Washington Ukrajnának a NATO-követelmények teljesítéséhez vezető útját. Mi több, a vilniusi csúcstalálkozó közleménye csak egyik részét képezte ennek az erőfeszítésnek. A másik részét a G7-ek közös nyilatkozata adta, amely valójában a leggazdagabb országok és Ukrajna megállapodását jelentette. Egyrészt a G7-ek ígéretet tettek arra, hogy kétoldalú alapokon hosszú távú biztonsági garanciát nyújtanak Kijevnek, amely kiterjed a modern haditechnikai eszközök szállítására, a kiképzés és a hírszerzés terén folytatott együttműködésre, illetve az ukrán védelmi ipar fejlesztése, a katonai, az újjáépítésre és az energiabiztonságra irányuló erőfeszítések, valamint a gazdasági és az ukrán reformok technikai és pénzügyi támogatása révén a kormányzati területre. Másrészt Ukrajna vállalta, végrehajtja a szükséges politikai és biztonsági reformokat, és biztosítja az átláthatóságot a teljes folyamat során.
A G7-ek és Zelenszkij a NATO-csúcson
Más szóval a G7-ek közös nyilatkozata felér egy Ukrajnára szabott MAP-eljárás kiszervezett és egyszerűsített változatával, amelynek eredeti NATO-verzióját mellőzték. Jens Stoltenberg NATO-főtitkár nemcsak azt mondta ki, hogy „a szövetségesek újból megerősítették, Ukrajna a NATO tagjává válik, és megállapodtak abban, hogy törlik a tagsági cselekvési terv követelményét”, hanem hozzátette azt is, hogy „ezzel Ukrajna tagsághoz vezető útjának kétlépcsős folyamata egylépcsőssé válik”. Az, hogy a hivatalos MAP-eljárás helyett „egylépcsős folyamat” megy végbe, tükrözi Biden nyilatkozatát Ukrajna NATO-csatlakozásának felgyorsíthatóságáról: a vilniusi csúcstalálkozó előtt az elnök hangsúlyozta, Ukrajna „ugyanazoknak a szabványoknak kell hogy megfeleljen. Nem adok tehát könnyítést” –, de hozzátette: „nem várjuk meg a folyamat befejezését”. Ehhez hasonlóan Amanda Sloat, a Nemzetbiztonsági Tanács Európáért felelős igazgatója a csúcstalálkozó után azt nyilatkozta, hogy az amerikai erőfeszítések célja „annak a reformprogramnak előmozdítása, amely az Ukrajna euroatlanti törekvéseihez szükséges megfelelő kormányzásról gondoskodik”, és hozzátette, hogy a G7-ek nyilatkozata „egyértelmű jelzés Oroszországnak, hogy az idő nem neki dolgozik”. Az időtényező amerikai hangsúlyozása azért fontos, mert bár nem konkrét, Bukarest tanulságait leszűrte: a Nyugat ezúttal nem engedi át a kezdeményezést Oroszországnak, hanem – bár kétoldalú megállapodások útján – folytatja Ukrajna NATO-integrációját. Ez formailag talán példátlan, de tartalmilag alighanem hasonló fejezeteket és jeleneteket idéz majd elő.
A szerző az NKE Amerika Kutatóintézetének munkatársa
Fordította: Pásztor Péter
