Október elején jelent meg a lengyel alkotmánybíróság (Trybunał Konstytucyjny) régóta várt döntése, melyben a miniszterelnök indítványára az alkotmány és az uniós jog viszonyáról kellett állást foglalnia. A megszületett határozat lényege ebből a szempontból nem meglepő: az alkotmánybíróság – korábbi, 2005 óta tartó gyakorlatára is alapozva – megállapította, hogy az uniós jog közvetlen hatályának elismerése mellett is Lengyelországban a legmagasabb szintű jogi norma az alkotmány, illetve, hogy az uniós jog közvetlen hatálya és elsőbbsége is kizárólag csak azokon a területeken érvényesülhet, amelyek az átruházott hatáskörök közé tartoznak. Ez a megállapítás nem egyedülálló és önmagában nem is meglepő: a sajtóvisszhang és a döntést övező általános rémület oka az, hogy emellett az alkotmánybíróság az Európai Unióról szóló Szerződés (EUSz) egyes szakaszainak alkotmányellenességét is pedzegeti. Számtalan olyan cikket lehetett emiatt olvasni, amely szerint a döntés az integráció eddigi eredményeinek semmissé tételét, a jogharmonizáció végét vagy Polexitet jelent – hiszen ha egy tagállam az alkotmányával ellentétesnek mondja az uniós alapszerződések egyes szakaszait, azzal tarthatatlanná válik a tagsága a közösségben. Mások ugyanakkor arról írnak a döntés kapcsán, hogy nincs is min különösebben fennakadni, az alkotmánybíróság ugyanis nem tett többet, mint hogy megerősítette korábbi gyakorlatát, ami lényegében nem tér el más országok felsőbíróságainak gyakorlatától – ezzel összefüggésben a leggyakrabban emlegetett példa a német alkotmánybíróság tavalyi kötvényvásárlási döntése (lásd erről Pócza Kálmán Romba dől az Unió? című, lapunk 24. számában közölt írását). Az igazság persze valahol a kettő között, a részletekben rejlik.
A tisztánlátás érdekében érdemes áttekinteni az ügy hátterét. 2017-ben a lengyel kormány úgy döntött, hogy megreformálja a Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanácsot (Krajowa Rada Sądownictwa, KRS). A lengyel alkotmány 179. cikke szerint a bírókat a köztársasági elnök nevezi ki a pályázatokat elbíráló KRS javaslata alapján, határozatlan időre. Az alkotmány a két szereplő megnevezésén kívül nem részletezi a bírók kinevezésének folyamatát. A kinevezések tehát lényegében a KRS javaslatán múlnak. Mármost ezt a testületet 2017 óta a kormány olyannyira megreformálta, hogy az Európai Bizottság a közösség történetében először szükségét érezte a hetedik cikkely szerinti eljárás megindításának. A reform előtt ugyanis a KRS huszonöt tagja közül tizenötöt a bírói önkormányzatok választottak, azóta viszont a Szejm, vagyis a parlamenti alsóház választja őket, szintén a bírói karból. A vád emiatt úgy szól, hogy a parlament azáltal, hogy beavatkozik a bírók kinevezéséért felelős testület összetételébe, veszélyezteti a bíróságok függetlenségét. A KRS átalakítása átfogó igazságügyi reform része, amelynek két célját szokta kiemelni a kormány: az igazságszolgáltatás hatékonyságának növelését és a rendszerben ragadt kommunista maradványok felszámolását.
A lengyel bírói kar Magyarországon elképzelhetetlen mértékben átpolitizált, ráadásul a reformok óta ketté is szakadt: a „régiek” megkérdőjelezik a bírói kinevezések jogszerűségét, a reformok alkotmányosságát, és példátlan módon veszik ki a részüket a közügyek megvitatásából, tüntetéseket, megmozdulásokat szerveznek.
Mára érezhető politikai feszültség alakult ki a rendes bíróságok és az alkotmánybíróság között – utóbbinak ugyanis mostanra már minden tagját a kormánypártok választották meg.
Ráadásul két alkotmánybíró mandátumának jogosságát egyesek – például a strasbourgi székhelyű Emberi Jogok Európai Bíróságának egy tavaszi ítélete is – megkérdőjelezik. Ez szolgáltatott okot az Európai Parlamentnek, hogy a mostani lengyel döntés után odáig ragadtassa magát, hogy állásfoglalásban illegitimnek nevezze a lengyel alkotmánybíróságot, és kijelentse, hogy valójában az alkotmány értelmezésére sem jogosult. Bár ez az állásfoglalás jogilag értelmezhetetlen, azt jól mutatja, hogy a lengyel alkotmánybíróság érzékeny területre tévedt.
A döntés előzményét jelentő konkrét ügyben néhány bíró, akiknek a Legfelső Bíróság megüresedett bírói pozíciójára beadott pályázatát a KRS 2018-ban elutasította, jogorvoslattal kívánt élni a döntés ellen. Főszabály szerint a KRS-nek a bírók jelölésével kapcsolatos döntése ellen a Legfelső Bíróságon lehet fellebbezni, kivéve ha a jelölés épp a Legfelső Bíróságon megüresedett álláshely betöltésére vonatkozik, ilyenkor a fellebbezést a Legfelső Közigazgatási Bírósághoz lehetett benyújtani. A Legfelső Közigazgatási Bíróság 2018 őszén a megfellebbezett döntések felfüggesztését rendelte el, csakhogy a KRS-ről szóló törvény szerint a kinevezéssel kapcsolatos döntés a fellebbezés ellenére is jogerőre emelkedhetett, ha azt nem támadta meg az eljárás minden résztvevője. Ekkor a Legfelső Közigazgatási Bíróság előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordult az Európai Unió Bíróságához, mert úgy ítélte meg, hogy a konkrét szabályozás értelmében a kinevezéssel kapcsolatos döntések de facto mindig jogerőre emelkednek, hiszen azok, akiknek a kinevezését a KRS végül javasolja, nem fognak fellebbezéssel élni, márpedig ez a bírói testület szerint nem felel meg a hatékony jogorvoslati lehetőség követelményének.
Az ügyet tovább bonyolította, hogy az az alkotmánybíróság is beavatkozott, amely 2015 óta maga is a politikai csatározások középpontjában áll. 2019 márciusában kimondta ugyanis, hogy a KRS-ről szóló törvénynek azon rendelkezése, amely a közigazgatási bíróság hatáskörébe utalja egyes bírói kinevezések felülvizsgálatát, alkotmányellenes, mert az alkotmány a közigazgatási tevékenységek felülvizsgálatában határozza meg a közigazgatási bíróságok hatáskörét, és ezért jelölési ügyekben a Legfelső Közigazgatási Bíróság nem bír hatáskörrel. Az alkotmánybíróság a rendelkezést megsemmisítette, és hozzátette azt is, hogy ez a már folyamatban lévő eljárások megszüntetését is eredményezi.
A szejm az így keletkezett joghézagot úgy orvosolta, hogy a KRS-ről szóló törvény módosítása révén a fellebbezés lehetőségét eleve kizárta.
A Legfelső Közigazgatási Bíróság előzetes döntéshozatali kérelme kapcsán az Európai Unió Bírósága végül arra a következtetésre jutott, hogy bár a bírói kinevezések esetében a bírósági jogorvoslati lehetőség hiánya nem mindig ellentétes az uniós joggal (EUSz 19. cikk), „más a helyzet olyan körülmények között, amikor az ilyen eljárást az adott nemzeti jogi és ténybeli kontextusban jellemző releváns tényezők összessége […] rendszerszintű kételyeket (kiemelés tőlem, Cs. M.) ébreszthetnek az ezen eljárásban kinevezett bírák függetlenségét és pártatlanságát illetően”. Az EUB továbbá hozzátette, hogy ha egy jogszabály a nemzeti bíróság szerint sérti az EUSz 4. cikke szerinti lojális együttműködés elvét vagy az EUSz 19. cikke szerinti hatékony jogorvoslati lehetőséget, akkor az adott nemzeti rendelkezés alkalmazását a bíróságnak mellőznie kell.
Luxembourg végül odáig ment, hogy kimondta: „Az említett cikkek megsértésének megállapítása esetén az uniós jog elsőbbségének elvét úgy kell értelmezni, hogy az arra kötelezi a kérdést előterjesztő bíróságot, hogy mellőzze a szóban forgó – akár jogalkotási, akár alkotmányos eredetű (kiemelés tőlem, Cs. M.) – módosítások alkalmazását, következésképpen továbbra is járjon el abban a hatáskörben, amely az elé terjesztett jogvita elbírálására vonatkozóan az említett módosítások bevezetését megelőzően megillette.” Ezzel tehát azt mondta ki az EUB, hogy egy lengyel bíróság az uniós jog alapján úgy is dönthet, hogy nem alkalmaz valamely alkotmányos rendelkezést, vagy éppen figyelmen kívül hagyhatja az alkotmánybíróság döntését, és továbbra is foganatosítja az alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek nyilvánított és hatályon kívül helyezett jogszabályt. Emiatt indítványozta a lengyel miniszterelnök, hogy az alkotmánybíróság foglaljon állást az uniós jog és az alkotmány viszonyával kapcsolatban.
Az október eleji döntésében a lengyel alkotmánybíróság kimondta, hogy Lengyelországban a jogrendszer legfelső helyét az alkotmány foglalja el, nem az uniós jog. Ez önmagában nem meglepő és egyáltalán nem is egyedülálló az európai országok felsőbíróságai között. Bár a lengyel alkotmánybíróság az uniós szerződések és az alkotmány viszonyát vizsgálta, a döntés valójában nem a szerződések, hanem az uniós bíróság gyakorlata ellen irányul. Ez szintén nem okozhat senkinek meglepetést, hiszen, ha szó nélkül hagyná az alkotmánybíróság például az imént bemutatott luxembourgi döntést, céltalanná válna a működése, arra hivatkozva ugyanis bármelyik lengyel bíróság figyelmen kívül hagyhatná a határozatait.
A lengyel alkotmánybíróság döntése az egyedi felhatalmazás elvéből indul ki: Lengyelország meghatározott hatásköröket gyakorol közösen más tagállamokkal az Európai Unió keretein belül, erre a felhatalmazást a lengyel alkotmány adja, így az alkotmánybíróság vizsgálhatja, hogy adott uniós norma a közösen gyakorolt hatáskörök körébe tartozik-e, vagy sem. Azt is hozzáteszi, hogy következésképp az EUB döntéseit is vizsgálhatja ebből a szempontból, sőt, akár az alkalmazhatatlanságukat is megállapíthatná. Ezt azonban mégsem teszi meg – ehelyett elismeri, hogy az uniós jog értelmezésére csak az EUB-nak van hatásköre. Amit viszont megtesz, az az, hogy felállítja a számára elfogadható értelmezés korlátait. Megállapítja, hogy amennyiben az EUSz feljogosítja a lengyel bíróságokat – egyebek mellett – arra, hogy az alkotmány rendelkezéseitől eltekintsenek, vagy az alkotmánybíróság jogszabályt hatályon kívül helyező döntését ne vegyék figyelembe, annyiban az EUSz ellentétes a lengyel alkotmánnyal, többek között azért, mert ilyen hatáskörök átruházására az nem adott felhatalmazást. Hangsúlyozni kell, hogy a lengyel alkotmánybíróság ezen döntése tehát az uniós jogot nem értelmezte, azt hatályon kívül sem helyezte, hanem csak a lengyel alkotmányt értelmezve jutott erre a következtetésre.
Odaveszett ezzel akkor az európai jogharmonizáció? Azt is mondhatnánk, hogy részben igen, hiszen ezzel az alkotmánybíróság közvetve kizárta az EUB döntésének alkalmazhatóságát – hozzá kell azonban tenni, hogy más tagállam igazságszolgáltatási rendszerébe eddig az EUB nem avatkozott bele ilyen mértékben. Azzal, hogy a lengyel alkotmánybíróság az alapszerződések egyes cikkeit feltételesen nyilvánította alkotmányellenesnek, tulajdonképpen az EU (pontosabban a luxembourgi bíróság) térfelére dobta a labdát: foglaljanak állást azzal kapcsolatosan, hogy az alkotmánybíróság által megjelölt feltételek fennállnak-e, tehát adhat-e felhatalmazást uniós intézmény egy tagállami bíróságnak arra, hogy az alkotmányt vagy az alkotmánybíróság döntését figyelmen kívül hagyja. Ennek pedig nem csupán a lengyel ügy kapcsán lenne jelentősége. Eddig ugyanis a luxembourgi bíróság az igazságszolgáltatás rendszerébe ennyire csak Lengyelországban próbált beavatkozni, az ilyen irányú terjeszkedését eddig leginkább csak a lengyel kormány nehezményezte. Ha ugyanakkor az Európai Unió Bírósága kinyilvánítaná, hogy márpedig ilyen hatásköröket a szerződésekből levezethetőnek lát, és azokat a továbbiakban gyakorolni kívánja nemcsak Lengyelországgal, hanem az összes tagállammal szemben, azzal kiugraszthatná a nyulat a bokorból – azaz valószínű, hogy emiatt már jóval több tagállamnak lenne kifogása. A döntésnek így – persze az esetleges kötelezettségszegési eljárás vagy az uniós források visszatartása mellett – akár az is következménye lehet, hogy az EUB terjeszkedésének kérdése és általában a folyamatosan bővülő hatáskörök kérdése kivételesen nem a lopakodó luxembourgi ítélkezési gyakorlat, hanem a nyílt politikai vita útján dőlhet el.
Lásd ehhez még Rosonczy-Kovács Mihály Iszapbirkózásba torkolló lengyelországi jogvita című írását lapunk 48. számában.
Borítókép: Az alkotmánybíróság épülete Varsóban
