IMG_20201130_075535.jpg

A német alkotmánybíróság idén májusban hatáskörtúllépésért elmarasztalta az Európai Unió Bíróságát. Némelyek az Unió szétesésétől rettegve vészharangokat kongatnak, mások kárörvendve ujjonganak a bírák bölcsessége miatt.

Igazi ítéletnapi hangulat lett úrrá az Európai Unió jogával foglalkozó alkotmányjogászok, sőt az európai gazdaság és az euró sorsát szívükön viselő közgazdászok és politikusok körében is, miután 2020. május 5-én a Német Szövetségi Alkotmánybíróság (Bundesverfassungsgericht) nyilvánosságra hozta az Európai Központi Bank 2015-ben indított kötvényvásárlási programjáról (PSPP) szóló döntését. Az európai jog rejtelmeivel csak érintőlegesen foglalkozó, de az európai politika iránt mégiscsak érdeklődő laikusok számára valamelyest derenghet, hogy a német alkotmánybíróságnak az európai integrációt érintő döntéseit az utóbbi bő tíz évben feszülten, tűkön ülve várják az európai politikai színtér szereplői – még olyan is megtörtént pár évvel ezelőtt, hogy az Európai Bizottság elnökének évértékelő beszédét  megszakította az Európai Parlament elnöke azért, hogy bejelenthesse:

a Bundesverfassungsgericht szabad utat adott az európai pénzügyi  stabilitási mechanizmus néven ismert mentőcsomagnak. Az Európai Parlament képviselői felállva, tapsolva szabadulhattak meg szorongásaiktól – legalábbis ami a mentőcsomag sorsát illeti. Ugyanakkor első pillanatra mégiscsak nehezen érthető, hogy egy tagállami alkotmánybíróság döntése hogyan is rengethetné meg alapjaiban az Európai Uniót. Márpedig a vészharangokat a mostani döntés kapcsán pontosan azért kongatják, mert sokan veszélyben látják az Unió jövőjét, félelmetes dezintegrációs forgatókönyvektől, az európai jog révén egyben tartott közösség szétesésétől rettegnek. Vajon jogos-e a riadalom, és egyáltalán miért gondolja úgy a közgazdászok és legfőképpen a jogtudósok túlnyomó többsége, hogy a Bundesverfassungsgericht döntése óriási hiba (ha nem egyenesen bűn) volt? 

Az igen összetett ítélet lényege egyetlen mondatban összefoglalva az, hogy a német alkotmánybíróság két uniós intézményről, az Európai Központi Bankról és az Európai Unió Bíróságáról is megállapította, hogy túllépték az érvényben lévő uniós jogban, a Lisszaboni Szerződésben meghatározott hatáskörüket. Az EKB említett PSPP-programja kapcsán találták úgy a német bírák, hogy mind a bank, mind pedig az ugyanezt a programot felülvizsgáló Európai Unió Bírósága túllépte hatáskörét. A kettő között ugyanakkor lényeges különbség is van: míg az EKB esetében pontosan meghatározta a Bundesverfassungsgericht azt, hogyan lehet kiküszöbölni a hibát, addig az EUB esetében tulajdonképpen egy régi fenyegetést váltott valóra, a bírák régóta lappangó háborúját robbantotta ki.

A kritikusok félelme az, hogy a legnagyobb tekintélynek örvendő tagállami alkotmánybíróság nem a bírák közötti párbeszédet és a közös megoldás keresését választotta, hanem egyszerűen nem alkalmazhatónak nyilvánította az EUB vonatkozó döntését. Mi lehet tehát a következménye a Bundesverfassungsgericht döntésének, a bírák háborújának?

Ami a döntés gazdasági-pénzügyi oldalát illeti: a probléma rövid távon már meg is oldódott, a PSPP-program minden további nélkül folytatható, hosszabb távon pedig relatíve csekély az esély arra, hogy az Európai Tanács nyári ülésén kialkudott új, 750 milliárd eurós pénzügyi mentőcsomagjával kapcsolatban (Next Generation EU) a német alkotmánybíróság érdemi kifogásokat emelve megakadályozza annak érvénybe lépését. Miért állíthatjuk, hogy a Bundesverfassungsgericht döntésének rövid távú pénzügyi következményei tulajdonképpen elhanyagolhatók? Elsősorban azért, mert a német bírák májusi döntésükben mindössze egyetlen követelményt határoztak meg a PSPP-program folytatásával kapcsolatban: a Német Szövetségi Bank (Bundesbank) csak akkor vehet részt továbbra is a PSPP-programban, ha az EKB dokumentumokkal alátámasztva mutatja be a Bundesbanknak, illetve a német kormánynak és parlamentnek, hogy a PSPP-program megvalósítása közben arányosan használta a ráruházott hatásköröket, azaz nem lépte túl azt a mértéket, amely a szerződések célkitűzéseinek eléréséhez szükséges, egyben pedig alaposan bemutatja, hogy milyen gazdaságpolitikai hatása lehet a PSPP-programnak. A karlsruhei bíróság ugyanis elsősorban azt kifogásolta, hogy a német jegybank, a német kormány és parlament nem vizsgálta meg kellő alapossággal, hogy az EKB valóban a szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósításához szükséges mértékben élt hatáskörével a PSPP-program esetében. Tehát nem tartalmi feltételeket, hanem csak olyan eljárást írt elő a Bundesverfassunsgericht, amelyet a négy érintett intézmény ugyan nyűgként élt meg (hiszen mindegyik a PSPP-program folytatását szorgalmazta), ám minden további nélkül teljesíteni tudott.


/Fotó: Pixabay/

Ennek a követelménynek az EKB, a Bundesbank és a Bundestag együttes erővel a megszabott határidő előtt pár nappal (2020. augusztus 3-án) formális értelemben eleget is tett: az EKB megküldte a német banknak, a német kormánynak és parlamentnek a kért dokumentumokat. Más kérdés, hogy tartalmi szempontból valóban érdemlegesnek tekinthetők-e ezek a dokumentumok: a német panaszosok egyik ismert vezetője, Bernd Lucke (az AfD egykori alapítója) ugyanis arra hívta fel a figyelmet, hogy a megküldött dokumentumok egy része más ügyek kapcsán, egészen más célból készült, régi elemzések, és nem szolgáltatnak érdemi indoklást, másik részüket pedig titkosnak minősítették, így a nyilvánosság számára a PSPP-program arányosságának igazolása továbbra sem hozzáférhető. Nem beszélve arról, hogy a német kormány tulajdonképpen egyetlen nap alatt vizsgálta meg és találta kielégítőnek az EKB dokumentumcsomagját, ami szintén arra enged következtetni, hogy valójában érdemi vizsgálat egyáltalán nem történt az ügyben – nem is csoda, hiszen minden érintett fél teljes mértékben meg van győződve a PSPP-program szükségességéről. Formális értelemben minden intézményi szereplő megkapta azt, amire vágyott: mivel a német alkotmánybíróság május 5-i döntésében foglalt követelmények teljesültek, az EKB pedig a Bundesbank részvételével továbbra is folytathatta másodlagos piaci kötvényvásárlását. 

A Bundesverfassungsgericht döntésének másik eleme viszont már sokkal komolyabb következményekkel járhat. Felmerül ugyanis  a kérdés: egy tagállami alkotmánybíróság vajon hogyan hozhat olyan döntést, amely az Európai Unió két független intézménye esetében is kimondja a hatáskörtúllépést?

Nos, a vita éppen e körül forog. A döntést bíráló közgazdászok, politikusok és jogászok nem feltétlenül a döntés pénzügyi mentőcsomagra vonatkozó része miatt aggódnak, hanem elsősorban azért, mert a német alkotmánybíróság vette magának a bátorságot, hogy a két legfontosabb független uniós intézményről jelentse ki: azok a rájuk ruházott hatalommal visszaéltek. A döntést üdvözlők szerint viszont éppen ez a legnagyobb pozitívuma a Bundesverfassungsgericht mostani döntésének, hiszen végre megálljt parancsol az uniós intézmények szőnyeg alatti hatáskör-terjeszkedésének. 

Ahhoz, hogy a tagállami és uniós (hangsúlyozottan nem politikai) szervek közötti konfliktus lényegét megértsük, érdemes két lépéssel hátrább lépni, és megvizsgálni, milyen logikával érvel a karlsruhei és a luxemburgi bíróság. A maga szemszögéből ugyanis mindkettő logikája koherensnek mondható, ráadásul a jogászok egy része el is ismeri, hogy valójában nem jogi, hanem csakis politikai megoldása létezik a konfliktusnak, ha már egyszer kirobbant ez a hatásköri háború a két bíróság között.

A Bundesverfassungsgericht érvelése szerint az Uniót és elődszerveit létrehozó szerződések klasszikus értelemben vett nemzetközi szerződések, amelyeket szuverén nemzetállamok kötöttek és újítottak meg újból és újból, de egyikben sem ruháztak át egyetlen uniós szervre sem olyan hatáskört, amellyel az megállapíthatná saját hatásköreit. Ezt a hatáskör-átruházási hatáskört (tehát annak megállapítását, hogy az uniós szerveknek mire van egyáltalán hatásköre) ékes német kifejezéssel Kompetenz-Kompetenznek nevezik.

A szerződések urai továbbra is a tagállamok maradtak, írják a német alkotmánybírák, a szerződések pedig rögzítik, hogy az uniós szervek olyan hatáskört nem gyakorolhatnak, amelyet  kimondottan nem ruháztak át rájuk. Ennek az érvnek az az alapfeltételezése, hogy bármilyen jellegű közhatalom érvényesüléséhez az adott állam területén az szükséges, hogy a politikai (nemzetállami) közösség legalapvetőbb életviszonyait szabályozó alkotmány rögzítse ezen közhatalom gyakorlásának szabályait. Azaz: bármilyen jellegű közhatalom gyakorlásához az adott állam területén alkotmányos felhatalmazás szükséges. És ez ugyanúgy igaz az uniós intézmények hatalomgyakorlására is, vagyis csak akkor és úgy gyakorolhatnak közhatalmat az uniós szervek, amennyiben és ahogyan arra a nemzetállami (ez esetben a német) alkotmány felhatalmazza őket. Minden olyan aktus, amely túlmegy a nemzetállami alkotmányban foglalt felhatalmazáson, tulajdonképpen hatalommal való visszaélést jelent. Annak megítélésére pedig, hogy vajon a nemzetállami alkotmány vonatkozó (többnyire elég általánosan megfogalmazott) rendelkezése milyen hatásköröket ruházott át, csak a nemzetállami alkotmánybíróságok rendelkeznek hatáskörrel, hiszen alkotmányuk értelmezésére kizárólag nekik van joguk. Másrészt a hatáskör megállapításának hatáskörét kimondottan soha senki nem ruházta át egyetlen uniós szervre sem. A legutóbbi uniós szerződés is egyértelműen fogalmaz: „Minden olyan hatáskör, amelyet a szerződések nem ruháztak az Unióra, a tagállamoknál marad” (4. cikk 1. bekezdés). Ugyanakkor a tagállami hatáskörök lassan, szinte láthatatlan módon erodálódtak az európai együttműködés folyamatában, ennek pedig egyik motorja éppen az Európai Unió Bírósága volt – szinte kezdettől fogva. Éppen ezért az államközpontú szuverenitásfelfogást magukénak valló jogászok úgy látják, hogy az egyetlen intézmény, amely még képes érdemben gátat vetni ennek a lopakodó hatásköri terjeszkedésnek, akár az Európai Unió Bíróságával szemben is – az a nemzetállami alkotmánybíróság.

Ezzel a logikusnak tűnő érveléssel az Európai Unió Bírósága, illetve a szoros, egyre mélyülő integrációt pártoló jogászok általában önmagában véve szintén logikus és zárt gondolatmenetet szoktak szembeállítani: érvelésük abból az alapfeltevésből indul ki, hogy a közösségi jog (ma az Európai Unió joga) sajátos (sui generis) jogrendet alkot, amely meghaladja a nemzetközi jogot. Bár a szerződések soha sehol nem rögzítették, az Európai Unió Bírósága már nagyon korán úgy érvelt, hogy a közösségi jog közvetlenül hatályos (magyarán nem szükséges az uniós jogot a nemzeti parlamenteknek a nemzeti jogrendbe átültetniük ahhoz, hogy a nemzetállami és uniós bíróságok érvényesítsék azt), és elsőbbséget élvez a nemzetállami joggal szemben. A gyakorlatban azután ezt az elvet az alkotmánybíróságok kezdeti ellenállása után többé-kevésbé minden tagállam elfogadta, bár explicitté soha nem tették semmilyen szerződésben. Ugyanakkor a luxemburgi bíróság érvelése arra alapul, hogy az uniós jog közvetlen hatályának és abszolút elsőbbségének elfogadása nélkül a tagállamok bármely konkrét esetben hivatkozhatnának arra, hogy az alkotmányuk miatt nem tekintik magukra nézve érvényesnek a közösségi jogot. Ez pedig a közösségi jog felbomlásához vezetne, hiszen kiszámíthatatlan, hogy ki mikor és miért nem tekinti azt kötelezőnek magára nézvést. 

A jelen helyzetben ráadásul az európai jogászelit azért is roppant kritikus, mert a Bundesverfassungsgericht döntése precedensként szolgálhat más bíróságok, nevezetesen a lengyel vagy a magyar alkotmánybíróság számára – márpedig ha valami elfogadhatatlan lenne sokak szemében, akkor az egészen biztosan egy hasonló szellemben fogant lengyel vagy magyar alkotmánybírósági döntés.

Tegyük hozzá, a cseh alkotmánybíróság már megtette a magáét ezen a téren: 2012-ben kimondta az EU történetében először, hogy a Landtová-ügyben meghozott döntésével az Európai Unió Bírósága túlterjeszkedett a szerződésben rögzített hatáskörén. Ugyanakkor a közösségi szerződések az uniós jog végső értelmezőjének hatáskörével az Európai Unió Bíróságát ruházzák fel. Ebből az is következik, hogy ez a testület lenne illetékes meghatározni, hogy hogyan is kell értelmezni például a Lisszaboni Szerződés már idézett kitételét, mely szerint „minden olyan hatáskör, amelyet a szerződések nem ruháztak az Unióra, a tagállamoknál marad” (4. cikk 1. bekezdés). E logika értelmében pedig az Európai Unió Bírósága fölött nincs kontroll, hiszen az uniós jog szerint ez a szerv határozza meg a szerződés szövegének végső értelmezését. Persze ez azzal is jár, hogy ha a luxemburgi bíróság tágan értelmezi más uniós intézmények vagy netán önmaga hatáskörét, akkor az ellen már nincs hova fellebbezni. Ezt az intézményi konstellációt pedig azért kell elfogadni – szól a normatív érvelés –, mert különben bármelyik tagállam (alkotmánybírósága) bármikor deklarálhatná azt, hogy az adott államra nem vonatkozik az uniós jog. Ez pedig valódi
Armageddon lenne.

Ahogy arra sokan és sokszor utaltak már, mindkét érvelés a maga zárt rendszerében logikus, értelmes és koherens, ebből kifolyólag jogi eszközökkel nem is lehet eldönteni azt a kérdést, hogy az uniós vagy pedig a német bírói testület érvelését kell-e érvényesnek elfogadnunk. A két érvrendszer közötti preferencia inkább érték- vagy még inkább politikai választás kérdése, amiből az következik, hogy a politikusokon, azaz a szerződés urain lenne a sor. Csakhogy a szerződés urai minden jel szerint nem véletlenül nem tisztázták ezt a kérdést.  Egyszer már ugyan tettek egy bátortalan lépést, amikor az európai alkotmánytervezetbe tételesen belefoglalták az uniós jog elsőbbségét a nemzetállami joggal szemben, de az európai alkotmányozás kudarcát követően ez a kitétel már nem került bele a 2007-ben elfogadott Lisszaboni Szerződésbe. Az aláíró felek mindössze a szerződéshez csatolt nyilatkozatban ismerik el az Európai Unió Bíróságának a gyakorlatát, azon bírói testületét, amely tulajdonképpen írott jogforrás hiányában is már nagyon korán kimondta a közösségi jognak a nemzetállami joggal (1964), sőt a nemzetállami alkotmányokkal szembeni (1970) elsőbbségét. A gyakorlat elismerése azonban nyilvánvalóan egészen más, mint a szerződés olyan jellegű módosítása, amelyben az EUB és a tagállami alkotmánybíróságok közötti viszonyt tisztázzák.

Ráadásul e viszony tisztázása helyett a szerződés urai inkább olyan passzusokat foglaltak bele a megújított szerződésbe, amelyek áttételesen lehetővé tehetik azt, hogy az uniós jog elsőbbsége ne legyen abszolút, azaz legyenek kivételek: a tagállami alkotmányos identitás megőrzéséről szóló cikk pontosan ebbe az irányba mutat. A szerződés urai azért is halogatják a bíróságok közötti viszony tisztázását, mivel ezzel egyben azt a kérdést is eldöntenék, hogy föderális berendezkedésű állam kialakulása mellett teszik-e le a garast (hierarchikus viszony az EUB és a tagállami alkotmánybíróságok között), vagy pedig inkább szuverén államok együttműködéseként képzelik el az unió jövőjét (heterarchikus viszony az EUB és a tagállami alkotmánybíróságok között). Mivel ebben a kérdésben nincs egyetértés, a közeljövőben nem is igen várható, hogy a bíróságok közötti viszonyt szerződéses szinten rögzítenék a felek. Marad a tény: az Unió egyelőre a konkurens jog- és hatáskör-értelmezések miatt leginkább az alkotmányos pluralizmus fogalmával írható le, a közös európai alkotmányosság híveinek még várniuk kell vágyaik beteljesülésére. Azt ugyanakkor csak remélni tudjuk, hogy ez örök beteljesületlen vágya marad a föderális állam híveinek.

/Indulógrafika: Ráskai Szabolcs/