UT10raskai.jpg

A rendszerváltozás folyamata 1990. május 2-án, az első demokratikusan megválasztott Országgyűlés megalakulásával lényegében lezárult. E folyamat ugyanakkor egyszerre több társadalmi rendszer összefüggő megváltoztatását jelentette. A politikai rendszer autokratikusból demokratikus lett (az egypártendszer valódi, versengő többpártrendszerré alakult), a jogrendszer diktatorikusból jogállamivá, a gazdasági rendszer pedig tervutasításon alapulóból piacgazdaságivá vált (a szabadversenyt szociális garanciák egészítik ki). Végül: az állami totalitarizmust (a Kádár-rendszer „féltotalitarizmusát” vagy autoritarianizmusát) felváltotta a liberalizmus: a klasszikus (XVII–XIX. századi) liberális alapértékek (tulajdonosi autonómia, egyéni felelősség, emberi jogok, jogegyenlőség) az állami és társadalmi berendezkedés, a mindmáig liberális (parlamenti) demokrácia hivatalos eszmei alapjai lettek.

A klasszikus liberalizmus emberi jogi vívmányai megjelentek az új, jogállami alkotmányszövegben, és a megváltozott közjogi berendezkedés fundamentumát képezték. A közjogi keretek átalakítása az emberi szabadság kiteljesítését, egyszersmind az egyéni felelősség elismerését szolgálta. A társadalmi, illetve állami tulajdon helyett a fő tulajdoni forma a magántulajdon lett, az Alkotmány pedig elismerte a köz- és a magántulajdon egyenrangúságát. A tulajdont az Alkotmánybíróság a magánszemély cselekvési autonómiája nélkülözhetetlen anyagi alapjaként értelmezte, és ennek érvényesítése érdekében korlátokat szabott az állami beavatkozással szemben.

A korábbi, végső soron az állampárt kizárólagos szempontjait érvényesítő intézményrendszert felváltották a demokratikus politikai, továbbá a jogállami jog- és piacgazdasági rendszert működtető, illetve felügyelő intézmények. Ezt nagyobbrészt közvetlen jogalkotás valósította meg, döntően 1989-ben és 1990-ben. Néha azonban az újonnan felálló Alkotmánybíróság követelményrendszere mozdította elő proaktív módon a jogalkotást (például a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának lehetőségét – de nem a közigazgatási bíróságok felállítását – előíró 32/1990. AB határozat).

A közjogi rendszerváltozás legfontosabb mozzanata a választási rendszer átalakítása volt. Bár a vegyes választási rendszer jogilag nem változott (1990 előtt is léteztek egyéni választókerületek és országos lista), sőt, a törvény elvileg elismerte az általános és egyenlő választójogot, valamint a közvetlen és titkos szavazást is, ez utóbbi azonban legfeljebb az aktív választójog esetében érvényesült (vagyis bárki elmehetett az urnákhoz), a passzív választójog esetében nem, mivel a képviselők jelölése felett az állampárt által irányított Hazafias Népfront diszponált. Szabad jelölések nélkül szabad választás sem lehetett tehát, egészen 1990-ig, amikor is az új választójogi törvény (1989. évi XXXIV. törvény) kialakította a 2010. évi választásokig alkalmazott, jól ismert választási rendszert. Megtartotta az egykamarás parlamentet (noha főként az MSZMP részéről komolyan felmerült a kétkamarás parlament lehetősége is), illetve átalakította a vegyes választási rendszert. A hosszas viták után kialkudott megoldás értelmében egyéni képviselők mellett megyei pártlistákra is lehetett szavazni, az így létrejött aránytalanságok részleges kompenzációjaként pedig bevezették az országos listát, amelyre közvetlenül szavazni nem lehetett. Az egyéni választókerületi szavazást kétfordulóssá tették (amely a későbbiekben sok taktikázásra adott  lehetőséget az egymással szövetséges pártok számára), a megválasztást az első fordulóban abszolút többséghez (az összes leadott szavazat több mint feléhez), a másodikban pedig relatív többséghez (egyenként a többi jelölt szavazatait meghaladó szavazattöbbséghez) kötötték. Kiiktatták az általános és egyenlő választójogot annulláló rendelkezéseket, illetve megtartották a szavazás titkosságát és (a megyei közgyűlési elnökök önkormányzati választását kivéve) közvetlenségét is.

/A szabadon megválasztott Országgyűlés ülése 1990-ben. A pulpituson Szabad György házelnök hallgatja Göncz Árpád köztársasági elnököt. Fotó: Fortepan/

Az így megválasztott Országgyűlés (a vegyes rendszerben az egyéni képviselőkre leadott szavazatokból és az itt alkalmazott második fordulós visszaléptetésekből, valamint az 1990-ben 4 százalékos, 1994-től 5 százalékos pártlistás bejutási küszöbből következő kisebb aránytalanságoktól eltekintve) arányos, a választói akaratot alapvetően biztosító képviseletet eredményezett, vagyis lényegileg megfelelően szolgálta a demokrácia követelményeinek érvényesülését.

Fontos új intézményként – az 1989 előtt szintén a központi pártakaratot végrehajtó Központi Népi Ellenőrzési Bizottság (KNEB) helyett – felállították az Állami Számvevőszéket (ÁSZ). Az 1949-ben megszüntetett Legfőbb Állami Számvevőszékhez hasonlóan az ÁSZ feladata lett az államháztartás gazdálkodásának törvényességi, gazdaságossági és célszerűségi ellenőrzése, amelyet az Országgyűlés ellenőrző szerveként gyakorol minden, állami pénzből fenntartott vagy állami pénzzel gazdálkodó intézmény és szervezet felett (a pártok gazdálkodását csak törvényességi szempontból ellenőrizheti).

Maguk a politikai pártok is – már tíz tagtól – szabadon alapíthatóvá váltak (bármely egyesület politikai párt lehet, ha az objektív törvényességi feltételeknek megfelel), amelyek szabadon indulhatnak, illetve indíthatnak jelölteket bármely választáson. A demokrácia formáját a pártok léte és működése tölti meg tartalommal, így a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló, ma szintén hatályos 1989. évi XXXIII. törvény, illetve a pártalapítás alapvető szabályait is tartalmazó egyesületi törvény (1989. évi II. törvény) a közjogi rendszerváltás – Alkotmányon kívüli – legfontosabb jogszabályai közé tartozik. Fontos garanciális szabály, hogy a mérhető társadalmi támogatottsággal rendelkező (az előző országgyűlési választásokon a listás szavazatok legalább 1 százalékát megszerző) pártok normatív központi költségvetési támogatásra jogosultak.

Szimbolikus jelentősége volt továbbá annak, hogy a kollektív államfői testületként létező Népköztársaság Elnöki Tanácsa (NET) helyett az államnak egyszemélyi elnöke lett. Bár a köztársasági elnök kevés érdemi hatáskörrel rendelkezik, és azokat is többségében miniszterelnöki vagy miniszteri javaslatra, avagy utólagos miniszteri ellenjegyzéssel gyakorolhatja (egyéni kegyelem megadása, területszervezési döntések, egyes közjogi tisztségviselők, tábornokok, egyetemi tanárok kinevezése, egyetemi rektorok megbízása stb.), így is fontos szerepet kapott az államhatalmi ágak felügyeletében. Gyakorlatilag a Benjamin Constant-i semleges hatalmi ágként funkcionál, és az államszervezet működésének súlyos zavara esetén (azaz kivételesen) gyakorol valódi közjogi jogosítványokat. Ennek keretében 1990 óta előzetes normakontrollt kezdeményezhet az Alkotmánybíróságnál, ha úgy véli, hogy az Országgyűlés által már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény vagy annak valamely rendelkezése alkotmányellenes; avagy – politikai vétójogával élve – visszaküldheti a törvényt az Országgyűlésnek megfontolás végett, ha annak egészével vagy bármely előírásával nem ért egyet. Ezek mellett reprezentatív funkciót tölt be, és szimbolikus jogköröket gyakorol (kitüntetéseket adományoz, képviseli a magyar államot, illetve „megtestesíti a nemzet egységét”). Egy karizmatikus államfő megnyilvánulásai azonban e szerepkörben is fontosak a politikai és a kulturális nemzet összefogása érdekében. E szerepnek 
a „népi demokrácia” eleve nem tulajdonított jelentőséget; a köztársasági elnöki tisztség létrehozása ezáltal (is) hiánypótló jellegű volt.

A közjogi rendszerváltás egyik leglátványosabb fejleménye az Alkotmánybíróság létrejötte lett. 1985. január 1-jétől ugyan létezett az Alkotmányjogi Tanács, de ez lényegében az Országgyűlés szerveként működött, azzal személyileg és szervezetileg is összekapcsolódott, és a törvények (és törvényerejű rendeletek) alkotmányellenességét eleve nem állapíthatta meg; sőt, más, alacsonyabb szintű jogszabályok megsemmisítéséhez sem volt joga. Igaz, utóbbiak alkotmányellenességét legalább deklarálhatta (és azok alkotmányellenes rendelkezéseinek végrehajtását fel is függeszthette), de mást nem tehetett, minthogy az alkotmányellenesség kiküszöbölése végett ezen alacsonyabb szintű jogszabályt kibocsátó szervhez, illetve ennek eredménytelensége esetén annak felettes szervéhez (például miniszteri rendelet esetén a Minisztertanácshoz) fordulhatott. Az érdemi alkotmányvédelmet ellátni képtelen Alkotmányjogi Tanács helyett az 1989. évi XXXII. törvény 1990 januárjával létrehozta a valódi Alkotmánybíróságot. Az 1989. évi I. törvény ugyan még egy korlátozott hatáskörű Alkotmánybíróságot hozott volna létre, de néhány hónappal később e korlátokat már sem a Nemzeti Kerekasztal, sem az Országgyűlés nem tekintette valódi vitaalapnak. Mivel addigra az is kiderült, hogy „valódi” rendszerváltozás lesz, teljesen új politikai struktúrával és új jogintézményekkel, valamint az alkotmánybírósági törvénnyel párhuzamosan elkészült az új, jogállami Alkotmány (novella) szövege is, ezért e vívmányok megőrzésére az Ellenzéki Kerekasztal és így a Nemzeti Kerekasztal is elfogadta a modern, centralizált alkotmánybíráskodás három legfőbb tartalmi kritériumát. Vagyis: külön szervnek kell vizsgálnia a jogszabályok alkotmányosságát, éspedig absztrakt jelleggel, konkrét ügyektől és eljárásoktól függetlenül; az Alkotmánybíróság minden jogszabály alkotmányosságát vizsgálhatja; illetve az alkotmányellenesnek talált jogszabályokat vagy rendelkezéseket más szerv jóváhagyása nélkül megsemmisítheti, hatályon kívül helyezheti. Abban is megállapodtak, hogy a normakontroll indítványozásának jogát nem kötik korlátozó feltételekhez.

Az Alkotmánybíróság e hatáskörével működése megkezdésétől élt, és már az új, demokratikusan megválasztott Országgyűlés megalakulása előtt is semmisített meg jogszabályokat. Önértelmezését leginkább első elnökének, Sólyom Lászlónak a jogfelfogása határozta meg, aki a testület többségével együtt úgy gondolta, hogy az államszocialista rendszer maradványait, nem jogállami megoldásait – ha az Országgyűlés arra idő- vagy kompetenciahiány miatt nem képes – a testületnek kell kigyomlálnia a jogrendszerből. Ezen, „alkotmánybírósági aktivizmusnak” nevezett credónak megfelelően az Alkotmánybíróság az első években bátran nyúlt a politikai jogalkotás termékei megsemmisítésének eszközéhez, illetve definiálta határozatról határozatra azokat az alkotmányos szempontokat, amelyekre a jogalkotónak egy törvény vagy rendelet megalkotásakor figyelemmel kell lennie. A testület elévülhetetlen érdeme volt, hogy a jogállamiság követelményeit következetesen számonkérte, ezáltal hozzászoktatta a közgondolkodást az alkotmányosság megköveteléséhez, felállítva például az „alkotmányos büntetőjog” mércéit, lehetővé téve a közszereplő politikusok vagy a közhatalmat gyakorló személyek nagy fokú bírálhatóságát, avagy lefektetve az információs önrendelkezést biztosító legfontosabb elvek és előírások katalógusát. Kétségtelen ugyanakkor az is, hogy aktivizmusával politikai vitákba is óhatatlanul beavatkozott, kötelező jelleggel eldöntve azok kimenetelét, például éppen a korábban említett köztársasági elnök alkotmányos szerepköréről, a reprivatizációról vagy a rendszerváltozás előtt elkövetett bűncselekmények elévüléséről.
Az alkotmányos rendszerváltás nagy érdeme, hogy olyan közjogi rendszert alakított ki, amely legnagyobbrészt kiállta az idők próbáját, és amely alapstruktúráját tekintve a mai napig nem változott. Kisebb kiigazítások természetesen történtek; így 1993-ban bevezették a skandináv eredetű ombudsman jogintézményét, amely az első biztosok megválasztását követően, 1995-ben el is kezdte működését (és amelyen később többször is alakítottak, de magának az alapjogi biztosi rendszernek a létét soha nem kérdőjelezték meg); 1997-ben a bírósági önigazgatás csúcsszerveként létrehozták az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsot (OIT); 2000-től kezdve új bírósági szintként három lépcsőben felállították az ítélőtáblákat; 2009-től megkezdte működését a Költségvetési Tanács. Bár 2012. január 1-jétől új alkotmány lépett hatályba, Alaptörvény néven, ez sem érintette lényegesen a közjogi kereteket. Kisebb módosításoktól eltekintve (például az OIT helyett felállították az Országos Bírósági Hivatalt) az új Alaptörvény a régi Alkotmány közjogi kereteit tartotta meg. Az Országgyűlés (noha felmerült a kétkamarássá alakítás) maradt egykamarás, a Kormány parlamenti felelőssége a korábbival teljesen azonos maradt, és a köztársasági elnök szerepe sem változott; összességében a hatalmi ágak, az azokat reprezentáló szervek és azok funkciói lényegében nem módosultak, a hatalommegosztás elvét érvényre juttató korábbi intézményrendszer változatlanul működik tovább.

Az egyetlen valóban jelentős változás az Alkotmánybíróság hatásköreiben történt, amely azonban az intézményt magát nem érintette. Noha az alkotmányozás során felmerült, hogy az önálló Alkotmánybíróság megszüntetésével az alkotmányossági kérdések eldöntését a Kúriára lehetne ruházni, ez végül nem történt meg, és csak a testület hatásköreinek módosítására került sor. Az ezzel kapcsolatos két legfontosabb változás egyike, hogy az úgynevezett actiopopularis megszűnt, vagyis 2012-től az utólagos absztrakt normakontrollnak, a jogszabályok vizsgálatának jogi érdekeltség nélkül történő indítványozására nincs mindenkinek joga. E lépést az Alkotmánybíróság akkori elnöke is támogatta, és az egyébként is elkerülhetetlennek látszott, mivel a tapasztalatok azt mutatták, hogy a jogi érdekeltség nélküli, korlátlan indítványozási lehetőséggel számosan visszaéltek, olykor egyenként tízes, sőt százas nagyságrendben halmozva el az Alkotmánybíróságot megoldandó ügyekkel, annak végletes leterheltségét előidézve és így veszélyeztetve azt alkotmányos feladata hatékony ellátásában. Megmaradt ugyanakkor az ellenzék ilyen lehetősége: az országgyűlési képviselők egynegyede indítványozhatja a testület eljárását, és ugyanerre joga van – rajtuk és a Kormányon kívül – politikafüggetlen szervként a Kúria elnökének, a legfőbb ügyésznek, valamint a most már alapjogi biztosnak nevezett ombudsmannak is. Az utóbbi bármely állampolgári kezdeményezés ügyét felvállalhatja, és saját nevében kérheti az Alkotmánybíróságtól bármely jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. Ezzel párhuzamosan azonban az Alaptörvény és az új alkotmánybírósági törvény bevezette az egyedi alapjogi sérelmek orvoslására szolgáló valódi alkotmányjogi panaszt. Eszerint bárki, akinek az ügyében a bíróság az alapvető jogait sértő döntést hozott, az alkotmányellenes bírói döntéssel szemben közvetlenül az Alkotmánybírósághoz fordulhat, és kérheti a sérelmezett bírói döntés megsemmisítését. 2012 előtt csak akkor volt lehetőség (nem valódi, normakontrollal egybekötött) alkotmányjogi panaszra, ha az indítványozó szerint a bíróság által alkalmazott jogszabály volt alkotmányellenes; immáron azonban akkor is alkotmányos jogvédelem kérhető, ha nem az alapul fekvő jogszabályt gondolja valaki alkotmányellenesnek, hanem magát a bírósági eljárást vagy a bírósági jogértelmezést, azaz közvetlenül a bíróság döntését. A tapasztalatok azt mutatják, hogy e jogkört hamar megszokták az indítványozók, és évente több ezer ilyen alkotmányjogi panasz érkezik az Alkotmánybíróságra. Az alkotmányvédő testület tehát immáron nemcsak a jogrend épségét biztosíthatja az alkotmányellenes jogszabályok megsemmisítésével, hanem az igazságszolgáltatás alkotmányellenes működését is korrigálni tudja.

Összességében az 1989-ben (az 1989. évi XXXI. törvény -vitájában) és 1990-ben (a problémásnak bizonyult alkotmányos normák korrekcióját elvégző, illetve a megváltozott politikai erőviszonyok által megkívánt politikai kompromisszumokat a tételes alkotmányjogba átültető 1990. évi XL. törvény előkészítése során) az alkotmányozás folyamatában közreműködő politikusok és jogászok – a magyar „alkotmányozó atyák” – maradandó közjogi rendszert alkottak meg a rendszerváltás során, amely kisebb változtatásokkal ma is az akkor létrehozott módon működik. Az, hogy harminc éven keresztül sem kellett e struktúrát egy másikkal felváltani (és ilyenre – például a prezidenciális rendszer bevezetésére – társadalmi igény sem mutatkozott), jelzi munkájuk időtállóságát.

A felmerülő problémák természetesen indokolhatták és a jövőben is indokolhatják, hogy e keretrendszer egyes részei módosuljanak, ha szükséges, de a köztársasági elnök révén szimbolizált köztársasági államforma, a parlamentáris kormányforma és a parlamentnek felelős kormány eszméje, az alkotmányosságot nemcsak a jogalkotóval, hanem immáron a jogalkalmazóval szemben is garantáló alkotmánybíráskodás vagy éppen a hatalommegosztást érvényesítő alkotmányos megoldások leépítése jogállamban, demokráciában és népszuverenitásban gondolkodó, az emberi jogokat és a jogegyenlőséget komolyan vevő politikus vagy állampolgár fejében fel sem merülhet. A mára megszilárdult társadalmi attitűd: a parlamenti demokrácia és jogállam iránti elköteleződés, az ezzel kapcsolatos társadalmi konszenzus a rendszerváltás utáni évtizedek legfontosabb gyümölcse, amelynek a magját 1989/90-ben vetették el.

/Indulókép: Ráskai Szabolcs grafikája/